a cura dell’Avvocato Roberto De Vita e del Dottor Marco Della Bruna, pubblicato su “devita.law”, https://www.devita.law/pnrr-cantieri-di-legalita/ – Il 2021 avvia la propria stagione autunnale con uno sguardo di speranza rivolto all’arrivo dei fondi del NextGenerationEU (NGEU). Lo strumento temporaneo per la ripresa prevede l’investimento di oltre 800 miliardi di euro per contribuire a riparare, nei prossimi anni, i danni generati dalla crisi pandemica, con l’obiettivo di costruire un’Europa più verde, digitale e resiliente [1].
Di tali fondi potranno usufruire tutti coloro che abbiano un progetto finanziabile che rientri nelle macroaree di intervento individuate dalla Commissione europea; la gestione verrà effettuata direttamente dalla Commissione europea, in maniera concorrente alle autorità nazionali, o indirettamente tramite queste ultime.
L’Italia, in particolare, impiegherà i propri fondi (191,5 miliardi di euro) secondo quanto previsto dal Piano Nazionale per la Ripresa e Resilienza [2] – valutato positivamente dalla Commissione europea. Il 37% della spesa sarà utilizzato per la transizione ecologica: ristrutturazioni di edifici per migliorare l’efficienza energetica, promozione dell’uso di energie rinnovabili, riduzione delle emissioni di gas serra e investimenti sulla mobilità sostenibile. Il 25%, invece, sarà destinato alla digitalizzazione del Paese, con investimenti volti ad aiutare le imprese e le amministrazioni pubbliche ad accelerare la transizione digitale, accompagnati da ampliamenti delle reti a banda larga e della rete 5G.
Si tratta di un piano di investimenti e di ripresa senza precedenti, nell’ambito del quale devono essere valutati i rischi connessi agli eventuali abusi ed alle distorsioni che potrebbero essere operate nel corso dell’esecuzione del Piano.
BANCO DI PROVA: I FONDI ANTI-CRISI
Gli Stati Uniti hanno varato nel marzo del 2020 un piano di ripresa economica noto come CARES Act (Coronavirus Aid, Relief, and Economic Security Act), volto a fornire assistenza economica diretta a lavoratori, famiglie e imprese. Si tratta di uno stimolo economico da complessivi 2.200 miliardi di dollari.
Tra le misure di questa legge, è compreso lo stanziamento di 377 miliardi di dollari destinati alla concessione di prestiti alle piccole imprese e l’istituzione di un programma di prestiti da 500 miliardi di dollari per le grandi imprese [3].
Nel corso di quest’anno, si sono moltiplicati i casi di reati che, secondo il Dipartimento di Giustizia degli Stati Uniti, sarebbero stati commessi nell’ambito dell’allocazione dei fondi ad individui ed imprese.
Ad un anno dall’entrata in vigore del piano, sono state indagate centinaia di persone per frodi che, complessivamente, avrebbero sottratto fondi per un valore di oltre mezzo miliardo di dollari. Tra i casi più eclatanti, sono stati individuati numerosi imprenditori che per ottenere finanziamenti hanno rappresentato alle autorità spese esagerate o, addirittura, creato false società che ricevessero fondi per le buste paga di dipendenti mai esistiti. In Texas, un uomo è riuscito a ottenere prestiti governativi utilizzando i nomi di 11 società che avrebbero dovuto ricevere i fondi da 11 differenti erogatori: in questo modo, ha ricevuto oltre 17 milioni di dollari in finanziamenti a fondo perduto, che ha utilizzato per acquistare immobili, gioielli e auto di lusso [4].
IL RISCHIO MALVERSAZIONE
L’Attorney General, Merrick Garland, di fronte all’aumento esponenziale di questi fatti, ha annunciato, nel maggio del 2021, la creazione della Covid-19 Fraud Enforcement Task Force, un’unità di coordinamento del Dipartimento di Giustizia volta a massimizzare gli sforzi nel contrasto alle frodi sui fondi Covid-19 [5].
Nel Regno Unito, per fronteggiare la crisi economica seguita alla pandemia, è stato istituito il sistema dei Coronavirus Bounce Back Loans; un programma di prestiti garantiti dallo Stato, di durata sessennale, per il quale sono stati stanziati 35 miliardi di sterline. Pochi mesi dopo l’apertura delle richieste, sono iniziate a diffondersi le notizie di arresti per schemi fraudolenti ideati per sfruttare false dichiarazioni incassando finanziamenti non dovuti [6].
In una lettera al Cancelliere dello Scacchiere (il Ministro dell’Economia in UK), numerosi esperti hanno segnalato con grande preoccupazione la mancanza di un grado sufficiente di trasparenza sull’allocazione dei fondi e sui nominativi delle imprese beneficiarie. Diverse erano, inoltre, le preoccupazioni sulle conseguenze di un monitoraggio poco attento. In primo luogo, si è temuto che si generasse una bolla di prestiti che altrimenti non sarebbero stati concessi (con lo spettro di un nuovo caso sub-prime); dall’altro, l’imprenditoria, dopo le restrizioni pandemiche, è stata esposta in maniera maggiore ai rischi di infiltrazione ed intimidazioni da parte della criminalità organizzata, che secondo gli osservatori avrebbe potuto cercare di appropriarsi dei fondi tramite aziende in difficoltà [7].
Di conseguenza, le agenzie governative hanno iniziato ad adottare un approccio più attento nei controlli, con un livello di sospetto che probabilmente condizionerà anche le imprese che domanderanno sovvenzioni regolarmente.
E IN ITALIA?
Anche in Italia, l’improvvisa disponibilità di fondi emergenziali anticrisi ha portato alla scoperta di truffe ed abusi. Ad aprile di quest’anno, ad esempio, sono state arrestate 21 persone ed effettuati sequestri per un valore di 40 milioni di euro, nell’ambito di un’indagine per associazione a delinquere finalizzata alla commissione di reati in materia fiscale, truffe a danno delle banche sui finanziamenti Covid garantiti dallo Stato, bancarotta fraudolenta e autoriciclaggio [8].
I timori e l’attenzione che hanno animato il dibattito britannico, chiaramente, si sono manifestati anche nel nostro Paese. Il Presidente dell’ANAC, Giuseppe Busia, ha subito rivendicato la centralità del ruolo dell’Autorità in materia di appalti pubblici e di corruzione, all’alba del percorso del PNRR [9].
Tuttavia, accanto all’ANAC opererà una unità ad hoc – istituita dal c.d. Decreto semplificazioni, come richiesto dal Regolamento UE 2021/241 [10] – a fini di controllo, audit, anticorruzione e trasparenza, in posizione di indipendenza funzionale rispetto alle altre strutture coinvolte nella gestione del Piano [11]. Così come il baricentro investigativo sarà rappresentato dalla elevata specializzazione della Guardia di Finanza e, per la sempre più stretta osmosi tra criminalità organizzata e corruzione, dalla DNAA.
AUMENTO DELLA CORRUZIONE
L’attenzione all’impiego delle risorse, pertanto, sarà probabilmente massima, sia da parte dei controllori pubblici, sia da parte dell’opinione pubblica, alla quale – giustamente – il Piano è stato sempre descritto come la principale via d’uscita dalla crisi, se non addirittura come panacea di tutti i mali che la pandemia ha solo contribuito ad evidenziare o aggravare.
Le centinaia di miliardi che verranno impiegati nell’ambito del PNRR, dunque, genereranno un aumento davvero senza precedenti degli investimenti finanziati con fondi pubblici.
Nel 2020, infatti, erano stati pari a 44,2 miliardi, il 2,7% di un PIL in calo; l’obiettivo dichiarato dal DEF sarebbe di arrivare a 62,9 miliardi annui entro il 2024, pari al 3,2% di un PIL che è atteso in crescita nel corso di questo periodo [12].
A fronte di questo incremento di spesa, si affaccia con forza il rischio di aumento degli episodi di corruzione, insieme all’interesse delle organizzazioni criminali per gare pubbliche e imprese destinatarie di finanziamenti. L’Italia, da questo punto di vista, non parte da una posizione semplice; il Global Corruption Barometer 2021 colloca il nostro Paese al 52° posto, al pari – tra gli altri – dell’Arabia Saudita.
Questo dato si accompagna a un radicato problema di corretto utilizzo dei fondi europei, che da anni accomuna tutti gli Stati membri. In molti Paesi, la maggioranza dei progetti finanziati in passato sono stati selezionati unicamente sulla base del prezzo più competitivo, senza tenere in considerazione la qualità dell’offerta [13]. In aggiunta a ciò, l’Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF) ha stimato che solo nel 2019 sarebbero andati sprecati 485 milioni di euro [14].
UN CORRETTO UTILIZZO DEI FONDI EUROPEI
Un elevato tasso di corruzione (seppur basato sulla corruzione percepita dalla popolazione) è comunque associato ad un’inadeguata spesa, con una netta riduzione dell’efficacia di qualsiasi manovra rivolta alla crescita e al miglioramento di strutture ed infrastrutture [15].
Ed infatti, secondo uno studio effettuato sui flussi dei fondi europei verso l’Italia, vi sarebbero elementi per ritenere che vi sia una coincidenza tra gli incrementi nei fondi europei e aumento dei reati contro la Pubblica Amministrazione. In particolare, sembrerebbe che a fronte della crescita dei fondi dell1% corrisponda un aumento di tali reati dello 0,04%[16]. A prescindere dalla precisione di questo genere di rilevazioni, è evidente che il successo degli investimenti programmati nei prossimi anni dovrà essere accompagnato da un relativo controllo effettivo sulle procedure, che non si traduca tuttavia in un ingiustificato aggravio per le imprese, né in una operatività pachidermica della PA.
Il timore presente nel Regno Unito sulle infiltrazioni della criminalità organizzata nelle imprese che beneficeranno, a vario titolo, dei fondi stanziati per la ripresa, non può essere ignorato nemmeno nel nostro Paese.
Già durante i primi mesi della crisi pandemica, erano apparsi i segnali di un’espansione dell’influenza della criminalità organizzata sulle imprese, stremate dalle chiusure e in carenza critica di liquidità. I dati elaborati dal Ministero dell’Interno dimostrano un aumento delle attività in questo senso: rispetto all’anno precedente, nel 2020 sono cresciute del 9,7% le informazioni interdittive antimafia e del 7% le segnalazioni di operazioni sospette [17].
INFILTRAZIONI DELLA CRIMINALITÀ ORGANIZZATA
L’Europol, infatti, nel suo ultimo Serious and Organised Crime Threat Assessment (SOCTA 2021) ha evidenziato come tra gli effetti di lungo periodo della crisi pandemica vi sia un aumento del rischio di infiltrazioni della criminalità organizzata all’interno delle imprese, a scopo di riciclaggio o per ottenere finanziamenti; come risultato della pressione sulle banche derivante da ogni crisi economica, inoltre, le due diligence potrebbero essere meno accurate, portando ad una più semplice concessione di prestiti ad aziende compromesse, che guadagnerebbero così un ingiusto vantaggio competitivo rispetto a quelle sane [18].
Un allarme è stato lanciato anche dal Presidente della Corte dei Conti, Guido Carlino, secondo cui la proroga fino al 2023 della limitazione della responsabilità per danno erariale limiterebbe moltissimo le possibilità di intervento dell’organo di controllo [19]; l’obiettivo dichiarato della Corte sarà dunque di cercare di rafforzare comunque il controllo anche sulle stesse unità controllori all’interno della Pubblica Amministrazione.
Infatti, con la normativa citata, gli illeciti contabili commissivi richiedono la prova del dolo come volontà del danno, mentre per gli illeciti omissivi la responsabilità è limitata ai soli casi di colpa grave, che costituirebbero una piccola minoranza. Dietro al tentativo di incoraggiare i dipendenti pubblici a “fare”, piuttosto che a “non fare”, si cela il rischio di una deresponsabilizzazione che potrebbe minare l’attuale controllo sulla corretta gestione delle risorse [20].
IL CLIMA DI FORTE DIFFIDENZA
Il timore, infine, di fronte alle dichiarazioni delle Autorità, italiane ed estere, è che si stia formando un clima di fortissima diffidenza e (giustificato) timore sul corretto impiego dei soldi che rappresentano una opportunità irripetibile per il futuro di interi Paesi, ma che al tempo stesso possono diventare dei pesanti macigni sulle generazioni future [21]. Sarà dunque determinante l’efficacia ed il coordinamento dei controlli, la condivisione e la valorizzazione delle banche dati, e il rafforzamento delle capacità investigative nella speranza che, come spesso accade, le imprese non siano soffocate o scoraggiate dall’intensità del monitoraggio, mentre al contempo i veri predatori sfuggono allo sguardo dello Stato.
RIFERIMENTI
[1] Piano per la ripresa dell’Europa.
[2] NextGenerationEU: la Commissione europea approva il piano per la ripresa e la resilienza dell’Italia da 191,5 miliardi di €, 21 giugno 2021.
[3] K. Snell, What’s Inside The Senate’s $2 Trillion Coronavirus Aid, 26 marzo 2020, Package.
[4] E. Perez, 474 charged with crimes related to theft of Covid relief funds, CNN Justice, 26 marzo 2021.
[5] DOJ, Attorney General Announces Task Force to Combat COVID-19 Fraud, 17 maggio 2021.
[6] N. O’Connor, UK: First arrests made in connection with alleged Coronavirus Bounce Back Loan Scheme fraud, Bird&Bird, luglio 2020.
[7] J. Armitage, Fraud chiefs warn Rishi Sunak over risks of millions of pounds being stolen under state covid loans due to lack of transparency, Evening Standard, 26 giugno 2020.
[8] Sgominata associazione per delinquere – 21 Arrestati e sequestri per circa 40 milioni di euro, 20 aprile 2021.
[9] “Tra le nuove attribuzioni e competenze dell’Autorità vi sono lo sviluppo e l’implementazione della Banca dati nazionale dei contratti pubblici (Bdncp), nonché la completa digitalizzazione delle procedure di gara e la qualificazione delle stazioni appalti, unitamente all’istituzione del Portale unico della Trasparenza. Per di garantire il tempestivo rispetto dei vincoli europei, l’Anac ha bisogno di rafforzare il proprio assetto organizzativo così da potenziare un’infrastruttura che favorirà la più rapida realizzazione di tutti gli altri obiettivi del PNRR.” (Comunicato stampa del 4 maggio 2021).
[10] Regolamento (UE) 2021/241 del Parlamento europeo e del Consiglio del 12 febbraio 2021 che istituisce il dispositivo per la ripresa e la resilienza.
[11] D.L. 31 maggio 2021, n. 77, Governance del Piano nazionale di ripresa e resilienza e prime misure di rafforzamento delle strutture amministrative e di accelerazione e snellimento delle procedure.
[12] C. Cottarelli, G. Gottardo, La ripresa degli investimenti pubblici, Osservatorio sui Conti Pubblici Italiani, 16 giugno 2021.
[13] Ad esempio, il 95% in Slovacchia, il 94% in Lituania, il 92% in Romania (I. Petrescu, Why Europe’s recovery fund won’t work – unless it tackles corruption first, Politico, 7 ottobre 2020).
[14] The OLAF Report 2019.
[15] IMF, Corruption: Costs and Mitigation Strategies, 2016.
[16] I. De Angelis, G. de Blasio, L. Rizzica, Lost in corruption…Evidence from EU funding to Southern Italy, 27 marzo 2017.
[17] Organismo permanente di monitoraggio ed analisi sul rischio di infiltrazione nell’economia da parte della criminalità organizzata di tipo mafioso, V Report, 5 maggio 2021.
[18] Europol SOCTA 2021.
[19] Pnrr, la Corte dei Conti lancia l’allarme mafia e sprechi, 17.09.2021.
[20] F. Albo, Limitazione della responsabilità amministrativa e anticorruzione: il PNRR è adeguatamente protetto?, 24 maggio 2021.
[21] Non si dimentichi, infatti, che gran parte dei fondi sono rappresentati da prestiti e non da sussidi, seppur con un termine al 2058. Ad esempio, il Ministro delle Finanze francese, Bruno Le Maire, ha osservato che con una crescita futura con valori “di zero virgola”, la Francia non sarebbe mai in grado di ripagare il debito, trovandosi di fronte ad un baratro (A. Magnani, Next Generation EU, cos’è e come funziona, Il Sole24Ore, 4 marzo 2021).
